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全球能源治理:變化趨勢、地緣博弈及應對

近年來,全球能源治理的主體與治理對象、特點內涵與治理工具、面臨的主要外部挑戰與治理模式機制都發生了巨大變化。導致全球能源治理發生深刻變化的因素有:國際格局東升西降、能源結構革命以及能源科技高速發展、世界能源產出國和消費國實力此消彼長、能源金融全球化等。這些新變化要求中國等新興大國應更為積極主動地參與全球能源治理體系變革。展望未來,石油等化石能源被新能源取代是不可逆轉的趨勢,中國需要未雨綢繆,在新的全球能源治理體系中發揮引領作用。

全球能源治理的變化趨勢及影響

通過建立包括原則、規則、規范、機制等在內的制度性約束,明確和強化規范,實現對國際事務和行為體行動的有效管控是全球治理的核心目標。全球治理水平的高低不僅與國際體系穩定息息相關,同時又涉及各方權力與利益。能源治理作為全球治理的重要方面,對國際關系具有重要影響。隨著發展中國家經濟發展成效越來越顯著,能源消費主體也在不斷轉移。煤炭、石油等高碳能源向低碳多元能源轉型,美國頁巖氣革命帶來的非常規油氣勘探開發,綠色能源技術創新加速發展以及低碳道德化被國際社會廣泛接受等變化,都在推動能源超越傳統地緣政治范疇并逐漸成為全球治理的關鍵領域。在全球化時代,以化石能源為主、涵蓋所有國家與地區的全球能源市場基本形成。然而,在這一市場中,全球主要化石能源的生產與消費錯配較為嚴重,與之相關的能源安全、價格競爭、負外部性等諸多問題又不斷涌現,加之能源是涉及國家安全、主權、戰略資源的核心領域,因而能源問題呈現出公共化復雜化的特質。為此,各國政府以及能源治理的其他參與主體逐漸拋棄了零和博弈的固有思維,嘗試通過國際合作來治理能源生產、運輸和消費過程中的技術、規則等復雜問題。

第一,全球能源治理的宏觀背景發生了明顯變化。在全球治理日益關乎國際體系穩定的時代,能源治理愈益超越傳統地緣政治范疇而逐漸成為全球治理的關鍵領域,進而在國際體系的變動中發揮著顯著的杠桿作用。當前,全球能源格局正經歷著深刻變革,傳統的全球石油供給版圖逐步改變。一是世界石油生產中心呈現出東降西升的趨勢,美國頁巖油氣革命的沖擊致使石油輸出國組織歐佩克的能源生產權力逐步衰落,并且在全球原油市場中地位逐漸下降。與此同時,美國石油產量激增打破全球供應平衡。美、俄、沙特共同主導全球石油生產和供應格局,由此形成了復雜而微妙的三角博弈關系。二是全球石油生產呈現多中心化發展趨勢,多種新興供應源相繼出現,包括巴西鹽下油、幾內亞灣與墨西哥灣深海油氣勘探開發、加拿大油砂開發等。此外,石油的可替代性逐漸被突破性新能源技術的發展所提高。伴隨著清潔能源科技的推陳出新,可再生能源的成本將大幅下降,因此低價可再生能源將降低對化石能源的依賴。三是全球能源消費的主流已從碳化轉向脫碳化。根據英國石油公司(BP)的研究,氣候變化和降低碳排放需求將導致石油的消費峰值在 2040 年前到來。目前全球參加應對氣候變化的《巴黎協定》的國家有194個,它們承諾減少對化石能源的消耗。出于環境環保、可持續發展考慮,這些國家已經達成共識,減少使用化石能源并提高清潔能源在全球各國能源消費結構中的比重。

第二,全球能源市場逐漸進入低油價時代。進入 2018 年以來,國際原油價格持續下跌,跌幅已達30%左右,油價下跌背后的主要原因在于美國頁巖油產量的激增以及美國對伊朗的石油制裁措施。自1973年以來,美國首次于2018年超過俄羅斯和沙特阿拉伯成為全球最大的產油國。2018年美國石油日產量飆升逾 200 萬桶,2019 年還會進一步攀升。盡管美國對伊朗實施了制裁,但伊朗仍在出售原油。2018年美國宣稱將伊朗石油出口降至零的強硬立場和壓力,使閑置產能充裕的沙特將其原油產量提高到歷史最高水平——2018 11 月的日產量達到了 1110 萬桶。與此同時,俄羅斯也加快了原油生產。美國目前已然是世界第一大石油生產國,頁巖氣革命所推動的美國能源獨立將改寫國際能源地緣政治格局,使得高度依賴能源的俄羅斯受到影響,也或將深遠改變中東能源格局。換句話說,石油價格下跌,不僅有美國頁巖油氣革命和世界經濟減速的作用,更可能預示著世界能源結構的革命。清潔能源發展迅猛,低碳技術突飛猛進,全球能源低碳變革主要體現在全球新能源對石油的替代正在加速進行。

第三,全球能源供應格局深受地緣政治影響,歐佩克地位遭到弱化。能源供應國的利益主要在于維持能源價格的高位以及能源出口渠道的穩定暢通,并盡可能實現能源出口對象的多元化。能源供應國之間存在較大的合作空間,往往通過協調采取較為一致的能源生產政策,從而形成影響國際能源價格的合力。作為全球最重要的產油國組織,歐佩克的國際地位以及世界影響力始終處于波動變化之中。2018 12 月可以被稱為歐佩克發展的十字路口,卡塔爾宣布退出歐佩克和歐佩克成員國達成新一輪減產協議。當前,歐佩克正面臨著其成立以來最嚴峻的挑戰。歐佩克產油國通過聯合采取規定價格、生產配額制的集體行動共同抬高國際石油價格。然而,能源供應國之間也存在利益沖突并導致長期的能源地緣政治斗爭,這主要表現在其對國際能源市場份額的競爭。能源供應國可通過向國際市場持續大量供應能源商品來擠壓其他能源供應國的市場份額,也可通過控制能源輸送通道的走向而為本國獲取更多能源出口渠道。這種成員供應國之間的利益矛盾提高了它們之間的異質性,大大削弱了其集體行動的成效,導致歐佩克如今對石油價格的影響力遠不如以往。

第四,全球能源治理最重要的改變莫過于供需結構的變化。從能源需求的角度看,最大的變化體現在能源需求東移上,發展中國家的能源需求增長將占據主要部分,特別是新興經濟體的能源需求大增,發達國家的能源需求已出現結構性減少趨勢。從能源供應的角度看,當前美國大力追求能源獨立的目標使得現有的全球能源格局和地緣政治受到沖擊。在美國特朗普政府回歸傳統能源政策背景下,美國將在未來10年通過以包括出口能源資源、出售能源基礎設施、支持油氣資源開發力度在內的手段獲得超過360億美元的財政收入。另外,美國的石油天然氣開采將獲得專項資金,這一資金投入預期將為美國政府在2027年前帶來超過18億美元的回報。同時,該預算提議將墨西哥灣域內石油天然氣開采收入的37%投入路易斯安納、德克薩斯、密西西比和亞拉巴馬州的石油天然氣開發中。特朗普政府計劃通過公私合作伙伴關系和稅收激勵私人投資的方式在基礎設施上投資1萬億美元,并把重點放在天然氣、石油和電力能源基礎設施上,其中修建基石XL”Keystone XL)輸油管道是重點之一。當前,傳統化石能源利用所帶來的環境外部性問題愈發突出,而隨著可再生能源技術的快速發展以及生產成本的不斷降低,可再生能源正逐步成為國際經濟新的增長熱點。

第五,能源金融治理依然被西方國家所主導。當前能源尤其是石油的金融屬性較為突出,通過能源金融衍生品基本上可以掌控石油等能源價格形成的主動權。能源行業發展同時促進了金融業的創新與多元化的金融服務需求。在國際金融市場快速發展背景下,能源金融化逐漸凸顯。能源更是在期貨市場出現后逐漸脫離商品屬性,其金融屬性進一步加深。目前,能源現貨市場與金融衍生品市場相互作用和相互影響,全球主要能源交易市場被以美國為首的西方發達國家所壟斷。包括紐約商品交易所、倫敦國際石油交易所和東京工業品交易所在內的期貨市場交易所都是目前主要國際能源金融場內交易市場。其中,全球能源場內衍生品交易量一半以上的能源期貨和期權交易量來源于紐約商品交易所。在西方發達國家投機者把控下,石油等能源資源產品價格嚴重脫離供需關系,導致世界能源價格波動性增大。

全球金融市場石油等大宗商品交易幾乎全部以美元定價。世界上交易量最大、影響范圍最廣的西德克薩斯中質原油(WTI)和倫敦布倫特原油(Brent)相關產品均采用美元計價,導致場外能源金融品的交易也幾乎全部以美元計價。石油長期以美元進行定價,使得美國可以通過其金融政策的變動影響國際石油價格的波動。

能源地緣博弈對國際政治經濟格局影響依舊

能源消費主體從發達國家轉向新興發展中國家、高碳能源向低碳多元能源轉型、美國頁巖氣革命引領非常規油氣勘探開發等特征,標志著全球能源結構已發生深刻變化。目前,全球能源治理格局面臨石油供需不平衡與價格不穩定,作為能源治理主體之一的歐佩克地位的下降,以美元計價的世界金融體系存在風險等挑戰。在世界能源貿易重心向新興發展中國家轉移的趨勢下,亞太地區能源對外依存程度加深,這將進一步影響能源供給國的國家戰略、能源價格競爭等,進而影響全球能源地緣博弈。

全球能源結構、市場和技術會對主要大國的全球地緣經濟地位、地緣政治形勢及話語權產生影響。同時,主要大國積極利用全球能源治理格局出現的新變化,推動實現自身在地緣政治經濟博弈中的利益訴求。俄羅斯、沙特等傳統化石能源資源豐富的國家高度依賴化石能源經濟收入;頁巖技術革命將促使美國成為世界最大的化石能源生產國之一,從而為其帶來巨大的經濟利益并提升其在國際能源市場的主導權。故而以美國、俄羅斯為代表的國家,期望維持化石能源在世界能源格局中的主導地位;以歐盟、中國為代表的國家,由于傳統化石能源嚴重依賴外部供應或面臨嚴峻的氣候環境問題,則大力推動可再生能源在世界能源格局中的主導地位。在不同能源種類主導權出現重大變遷之際,世界主要國家基于自身能源資源稟賦及能源發展戰略,圍繞能源價格以及不同能源種類的主導權展開能源地緣政治博弈。

第一,能源價格是能源供應國與消費國博弈的焦點,而地緣政治影響往往是能源市場中的顛覆性因素。圍繞國際能源價格,能源供應國與消費國之間往往進行復雜的政治、經濟、外交甚至軍事斗爭。能源供應國通過聯合生產控制等手段維持國際能源價格高位,而能源消費國通過發展新技術和替代能源以及節約對能源的使用等進行能源的需求管理,有時也通過外交手段對能源供應國進行離間,從而確保能源價格的合理穩定。另外,能源供應國與消費國為達到政治、經濟及外交目的通常會圍繞能源展開博弈,能源消費國以能源出口封鎖等制裁手段來打擊敵對能源供應國,而能源供應國以能源供應中斷等手段來打擊敵對能源消費國。

第二,圍繞化石能源主導權以及對化石能源與可再生能源何者為主的斗爭。目前,以美國、俄羅斯等為代表的傳統化石能源資源豐富的國家仍舊主導著世界能源格局。這些大國的能源地緣博弈主要圍繞對傳統化石能源產地、進出口運輸通道的控制展開。而為保障能源安全和環境可持續發展,削弱因傳統化石能源競爭所帶來的政治不穩定性,越來越多的國家開始考量推動可再生能源在世界能源格局中的主導權。

隨著頁巖油氣革命的到來,中東地區在美國能源戰略中的地位出現下降趨勢,中東石油輸出國尋求新興能源市場。歐盟、日本對中東能源有較大依賴,其總體上追隨美國戰略以獲取能源利益,與美國中東政策高度配合,助推中東國家的民主化改造,同時加強與中東產油國的經濟合作。中國、印度等新興市場國家高度依賴中東能源供應,在中東地區經濟發展中發揮重要作用,政治影響力也呈上升趨勢。

在化石能源的主導權斗爭中,當前世界主要大國對能源供應中心持續進行著控制與反控制斗爭。傳統化石能源的稀缺性及地理分布的不均衡性,導致對能源運輸通道的控制成為主要大國的競爭對象。傳統化石能源主要依賴海運、管道、公路、鐵路等方式進行物理運輸,可再生能源則主要轉化為電之后通過電網輸送。能源運輸通道成為能源地緣政治博弈的重要對象,尤其是漫長海上運輸線中的狹窄通道成為世界主要大國爭奪控制權的區域。包括印度洋、波斯灣、地中海、南海以及馬六甲海峽、霍爾木茲海峽、蘇伊士運河、巴拿馬運河等在內的具有重要戰略意義的海上能源通道是世界海洋大國競爭和控制的重點地區,以這些戰略通道為核心進行的地緣政治博弈從地理大發現開始一直延續至今。世界主要國家均極為重視海上運輸戰略要道,增強對其控制和影響,以維護能源進口運輸安全并以此作為遏制他國的戰略手段。長期以來,美國強力控制海上能源要道和相關的島嶼,并以此為基礎爭奪世界霸權。美國尤為重視掌控馬六甲海峽、霍爾木茲海峽等海上戰略通道,并將這些海上戰略通道視為控制全球貿易通道、保障軍事補給、維護能源運輸安全的關鍵。一方面,美國在海上戰略通道周邊保持強大的軍事力量。美國重視戰略島的作用,以戰略島為基地,可以實現全球打擊、全球參與、全球到達的戰略目的。另一方面,美國通過控制能源戰略通道將一些相關國家納入其安全體系,進而通過與同盟國的合作實現對海上戰略通道的控制。其他許多大國亦尋求在國際海上戰略通道的影響力,尤其是能源需求大且對外依存度較高的大國。例如,印度的《印度海洋學說》(India Navy Doctrine)確定了其海上戰略的東進、西出、南下遠景目標:在東方,將其活動范圍延伸至南中國海和太平洋邊緣;向西方,穿過紅海和蘇伊士運河,抵達地中海;向南方,在印度洋最南端部署遠洋兵力,甚至經過好望角遠達大西洋,逐步將印度的戰略利益延伸至西起波斯灣、東至南中國海、南抵非洲的廣大海域。《印度海洋學說》重點提出,印度需具備控制鄰近國家海域,形成對印度洋地區周邊國家絕對海上優勢的海上軍事實力,尋求對霍爾木茲海峽、曼德海峽、馬六甲海峽實施不間斷控制,戰時實施有效的海上封鎖能力。

油氣管道線路的地緣政治博弈主要表現在以美國為首的西方國家與俄羅斯之間以及中印日等能源消費大國之間的明爭暗斗。例如,長期以來,俄羅斯為保持在中亞里海周圍地區的區域影響力,堅持將里海能源輸出管線走向納入北線方案,以控制西方能源供應,維護自身安全與經濟利益。北線方案使能源管線向北穿越俄羅斯領土抵達其黑海港口新羅西斯克。為控制戰略能源生命線,遏制俄羅斯在中亞里海的傳統勢力,以美國為代表的西方國家竭力推崇西線方案,即修建從阿塞拜疆首都巴庫經格魯吉亞首都第比利斯直抵土耳其地中海港口杰伊漢的管道。

積極參與和引領全球能源治理體系變革

目前,全球能源治理的宏觀背景已發生明顯變化。新形勢下,全球能源治理的主體,尤其是主要大國及重點地區,應創新治理模式機制,提高參與全球能源治理的能力,積極應對全球能源治理體系中存在的問題及挑戰。中國是當前全球能源治理進程的重要參與者和貢獻者。一方面中國積極參與多種能源治理機制,并與能源治理各行為主體開展了種類多樣的合作。在美國戰略東移的背景下,中國不斷加大對中東地區的政治、經濟投入。但與美國式的以軍事、經濟為后盾干預中東國家內政、外交的手段不同,中國不干涉中東地區內部事務,不尋求軍事影響,主要是與各產油國發展良好的政治關系,并加強能源合作,加大在該地區的能源投資力度以提升影響力。同時,中東產油國在對美國等國出口額下降的情況下,出口的戰略重心向東方轉移,與中國等新興市場國家的能源合作關系迅速升溫。另一方面,中國參與全球能源治理的形式以對話、交流及政策協調為主。中國在未來國際體系中的地位受到其在新一代能源治理體系中地位的影響,而爭取在全球清潔能源治理中取得主導權是中國在國際能源體系中發揮影響的必經之路。為此,中國需要在外交層面構建內外聯通的能源治理體系,即根據習近平總書記的要求,推進中國能源消費革命、能源供給革命、能源技術革命和能源體制革命,并在此基礎上推進全球能源合作,提高中國在全球能源治理體系中的作用和影響。

一是當前美國的立場雖然轉向保守,但中國仍可以聯合歐盟在全球能源治理中發揮更為積極的作用。二是力爭通過《國際能源憲章》、國際能源署以及二十國集團等主要治理機制,運用國際制度的力量推動全球能源治理。三是保證能源供應,尤其是能源運輸通道的安全。中國日益成為印度太平洋地區海上運輸通道的重要博弈方,中國強調建設海洋強國,重要內容之一便是建設遠洋海軍,以提升西太平洋及印度洋海上能源運輸通道的安全保障能力。中國的海洋強國目標不追求美國式的海洋霸權,而是在近海防御的基礎上提升遠洋反介入能力,以確保中國海上能源運輸生命線的安全。此外,中國需要積極推行能源進口多元化戰略,避免對某單一能源渠道的依賴。四是積極發展新能源技術,推動可再生能源在世界能源格局中的主導權,積極參加全球資源投資,進行全球布局。五是積極融入并爭取引導全球能源治理,加強能源安全領域的公共外交,充分利用多邊機制發揮在氣候變化談判及全球清潔能源等領域的影響力。

全球能源治理格局的變化突出表現在供需結構的轉變,這一變化對全球主要大國地緣博弈產生深刻影響。主要大國圍繞影響國際能源市場價格、能源供應以及控制能源戰略通道等展開競爭。此外,全球能源治理格局的轉變對重點地區,尤其是中東地區地緣博弈的影響更為深刻。在此背景下,全球能源治理體系矛盾突出,其治理效率和治理能力不足的問題不斷顯現。為此,中國等新興大國應更為積極地參與全球能源治理體系變革,主動引領全球能源治理,一方面,深入推動國內改革,發展更加先進的能源技術,促進能源消費結構轉變升級;另一方面,通過與歐盟合作、維護能源供應管道安全、在多邊機制中展開公共外交等,積極參與全球能源治理制度建設,提高在全球能源治理制度建設中的話語權。

本文轉自《當代世界》總第449

(作者系上海國際問題研究院比較政治和公共政策所所長,研究員)

 

作者:于宏源
來源:人民網-國際頻道
時間:2019-04-19
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